韶关市重视卫生计生综合监督体系建设工作，做到早谋划、早部署、早行动，积极组建卫生计生监督执法队伍。但在工作的过程中，遇到了监督内容不明、职能定位不清、执法体系不顺、队伍状况不优、人员认识不深等问题。针对存在的问题，本文提出明确监督内容、明确职能定位、理顺执法体系、配足配强人员和加强教育培训等建议。
现况：整合卫生计生监督资源 开展教育培训
2014年4月，韶关市卫生计生局选派一名熟悉计生政策法规和执法监督工作的干部到市卫生监督所挂职任副所长。目的是希望通过“种子”的力量，整合卫生计生系统的监督资源，组建计生监督执法队伍，改善计生监督执法力量薄弱的现状。
从2014年5月至今，韶关市卫生监督所已连续举办10期计划生育监督管理工作培训班，对计划生育政策法规、依法行政和再生育审批等内容进行讲解。授课教师针对卫生监督员对计划生育工作不甚了解的问题，专门介绍了计划生育工作机构、常识和具体内容等。通过培训，全体参训的卫生监督员对计划生育监督管理工作有了进一步了解和认识，为今后承接计划生育综合监督管理工作奠定一定基础。
为使监督员尽快熟悉计划生育政策法规和指导今后的监督工作，韶关市卫生监督所组织人员编写了《计划生育监督工作培训教材》。为便于查阅资料，培训教材对常用的计划生育政策法规和文件进行了收集汇总；为使监督员更深入浅出地理解计生政策，培训教材对基层经常遇到或容易混淆的案例进行了分析；为便于计生行政执法的监督检查，培训教材收集了常用的计生执法参考文书、行政执法项目、依据及计划生育办事程序等。
为使监督员理论联系实际，尽快熟悉计划生育的监督管理工作，韶关市卫生监督所还派出干部参加市卫生计生局组织的计生监督检查工作。下一步，计划选派监督员参加全市的假数据、假手术专项督查工作和社会抚养费专项监督管理工作等。
韶关市卫生监督所对全市卫生监督队伍的现状进行调查。经汇总分析，在职的卫生监督员文化素质较高，大专或以上学历的有131人，占85.62%，其中本科以上学历的有47人，占30.72%。在执法证方面，有行政执法证或卫生监督证的人员占参照公务员管理人员的83.1%。人员素质高和有执法资格，有利于今后承接计生监督执法工作。
为使计生行政执法更加规范、科学，卫生监督所组织人员对卫生、计生的行政执法文书进行研究，通过分析，监督员们找出《社会抚养费征收卷宗》中无案件调查报告（不利于综合分析案情）、无集体讨论记录（体现不出集体讨论审批）、无批准或不批准分期缴纳社会抚养费通知书（应告知当事人知情权未体现告知）等问题，为下一步改进计生行政执法工作提供了指导。
问题：职能定位不清 队伍状况堪忧
根据权责清单，计划生育检查监督的内容很多，包括流动人口、技术服务、社会抚养费征收、统计调查、打击“两非”等任务，以及办理计生服务证、再生育审批、计划生育奖励、确认独生子女父母身份等，但这些业务具体是由卫生计生局的科室负责还是由监督所负责，目前还不明确，容易造成推诿扯皮的现象。
目前韶关市未按照国家相关文件要求将卫生监督机构名称改为“卫生计生综合监督执法局”。各地机构名称不统一。同时，在机构名称更改为“综合监督执法局”后，在计划生育的“监督”和“执法”工作方面，监督机构是负责“监督”还是“执法”？还没有定调。在计生执法方面，县一级的执法力量非常薄弱，仅社会抚养费征收工作，韶关市每个县市、区每年平均有近千宗新增卷宗，另外还有行政处罚、行政给付、行政许可的再生育审批备案等。这与县市、区监督所每年只有几十宗甚至几宗行政处罚执法卷宗差距甚远。职能定位不清，不利于工作开展。
全市的卫生监督机构均为公益一类事业单位，人员参照公务员管理。但是根据相关法规，行政强制措施权不得委托，作为公益一类事业单位的机构，即使卫生行政部门授权，也不能实施行政强制措施。即本来是行政管理的职能，现在却以事业单位的面目出现，而作为事业单位的卫生监督机构按照法律规定已经不能实施行政强制措施，这不仅影响目前卫生正常执法工作的开展，也将影响未来计生执法任务的承接。
据调查，全市卫生监督机构均存在缺编严重和人员老化现象。全市卫生监督机构共有编制227个，实际在职在编153人，缺编74人，缺编人数占总编制的32.6%，占在职人数的48.37%。同时，全市卫生监督系统在职人员中，50岁以上的有46人，占在职人员的30.07%。如市卫生监督所，自2009年来已连续5年未招聘和调入人员，现有人员结构极为老化，45岁以上的有24人，占62%，其中50岁以上的有15人，占38%，而30岁以下的只有1人。受人员不足和老化等现状影响，大部分监督所目前的多项工作只能疲于应急“救火”，而无法实行经常化、精细化和科学化的管理，更别说承接计划生育的监督管理任务。
由于对今后的监督管理任务不明，特别是要由卫生监督所干的计划生育监督执法任务不明，以及不清楚哪些人员分工从事计划生育监督执法工作，部分监督员对计生监督的教育培训工作不够重视、不够投入，存在观望情绪。认为要真正将任务布置给自己了，才需认真地学习研究。也有部分监督员认为，多一事不如少一事，多一项任务就多一项压力。卫生监督工作要做到全面和细致，实现经常化和精细化的管理，已有许多工作要做。若再增加计生监督任务，工作压力会增加不少，因此存在抵触情绪。
建议：明确职能定位 配足配强人员
建议从国家层面，明确计划生育监督内容、范围、监督频次、要求取得的效果等。尽快启动综合监督执法局的组建工作，更改并统一各级卫生监督机构的名称为“卫生计生综合监督执法局”。在机构更名后，建议明确职能定位为“内部监督”和“外部执法”，明确市、县各级监督机构承接的具体任务，以缓解计生执法力量薄弱的现状，真正实现“资源整合、优势互补”的目标。针对事业单位不能实施行政强制措施影响卫生正常执法工作问题，建议从全国一盘棋的角度出发，明确卫生监督机构为“行政执法机构”，赋予其执法主体的合法地位。
针对卫生计生监督队伍缺编严重和人员老化的现状，建议稳定机构，落实编制，特别是卫生监督机构承接计生监督执法任务时期，原来卫生监督机构的编制不仅要“满员”，保证原来卫生监督任务的完成，更要“增员”，承接计生监督任务。还要改善结构，增强活力，推行公开招聘、竞争上岗、择优录用的用人机制，不断改善卫生计生监督队伍结构，实现科学合理的“老、中、青”梯次配备，提高队伍活力。
针对部分监督员对计生监督工作存有观望和抵触情绪的问题，在明确监督内容、任务的同时，需进一步加强教育，让监督员认识到承接计生监督执法任务是责任所在。同时，通过执法考试、实地操作等岗位练兵的形式，进一步提高监督员依法监督、依法行政的能力，努力建设一支素质高、能力强、作风正的卫生计生监督队伍，为今后承接计生综合监督执法工作奠定优良基础。
（作者单位：韶关市卫生计生局）
栏目：工作探讨
