加快推进基层卫生综合改革

编者按：近年来，我省各地坚决贯彻中央和省的决策部署，以提供公平可及的基本医疗卫生服务为目标，坚持问题和需求双导向，进一步完善基层运行新机制，基层综合改革的政策体系不断完善，稳定和优化人才队伍，不断激发基层发展活力，推动基层卫生综合改革举措落地生根。

6月7日，省卫生计生委、省人力资源社会保障厅召开全省基层卫生综合改革推进现场会，加快推进基层卫生综合改革。会上，广州花都区、韶关市、云浮市、清远英德市分别介绍了当地综合改革经验。尤其是广州花都区《建机制 稳队伍 增活力——全面探索基层医疗卫生改革新路径》的经验获得了省卫生计生委主任、党组书记段宇飞“点赞”。

段宇飞认为，广州市花都区党委政府始终坚持以人民为中心，高度重视民生事业发展，先后制订出台30余份文件，实行一类供给二类管理、推行一元钱看病、强化三医联动、推进三级机构同步建设稳定基层人才队伍、落实四类投入发挥财政保障和引导作用、实行五个统一推进紧密型医联体建设等“六大措施”，推动基层卫生综合改革，实现基层卫生业务量、医疗质量、医疗人员待遇、群众满意度的“四个提升”，为全省提供了新鲜经验。

《论语•里仁》曰：“见贤思齐焉,见不贤而内自省也。”基层卫生综合改革是一项复杂的系统工程，目前的改革还只是破题，影响和制约基层医疗卫生服务能力提升的体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题还不少，需要啃的“硬骨头”还很多。全省各级要学习先进典型，汲取榜样力量，结合地方实际切实加强工作统筹，摆布好工作任务和力量，以最关键、最亟需的改革为突破口，着力解决制约基层卫生发展的根本性问题，把基层卫生综合改革的路子走对走实。

广州市花都区

推动六大措施 促进“四个提升”

近年来，广州市花都区着力推动六大措施，促进业务量、医疗质量、医务人员待遇、群众满意度的“四个提升”，进一步增强基层医疗卫生服务的公平性、可及性，全力满足群众的健康需求。

数据显示，2018年1~4月，门急诊人次和出院人次同比分别增长19.13％和24.14％。2017年，花都区内就诊率为90％。

◆ 实行一类供给二类管理，激发基层活力

一是取消“收支两条线”。2017年，花都区明确基层医疗机构不再执行“收支两条线”的补偿方式，实行公益一类财政供给，公益二类事业单位管理，推动基层人事薪酬制度改革。在保障基层医疗卫生机构收入全额返还的基础上，实行以事定费财政补助政策，从原有按人头补助转变为按项目补助。把基层医疗卫生机构财政补助内容分为政策性定项补助、政策性人员经费补助、卫生事业发展支出、政策性收支差补助等项目，采取固定项目、固定收支差的方式，确保医务人员收入不低于取消“收支两条线”之前的水平。

二是实施“两自主一倾斜”。绩效工资允许突破现行事业单位工资调控水平，实行总量管理。将绩效考核情况与财政补助和工资总量直接挂钩，允许基层医疗卫生机构从上年度收支结余部分中自主确定提取比例用于增发奖励性绩效工资。鼓励基层医疗卫生机构提升服务质量、拓展医疗服务，充分调动机构和医务人员积极性。允许基层医疗卫生机构在绩效工资总量里按有关规定自主分配，灵活调整基础绩效和奖励性绩效工资比例，加大奖励性绩效工资占比，基础性和奖励性绩效工资比例最大可调整为3:7，并向临床一线和关键性岗位倾斜，充分体现多劳多得、优绩优酬。

◆ 推行一元钱看病，让群众看得上、看得起病

2008年5月1日，花都区开展“农村卫生站免费为农民治病”（简称“一元钱看病”）试点工作。2010年9月1日在全区全面铺开。村民在村卫生站看病，只收一元钱挂号费，若需注射则另交一元钱注射费，药品及诊疗费全免，足不出村即可一元钱诊治一般常见病、多发病。

为实施“一元钱看病”政策，花都区形成了“六化”为特色的花都模式，即硬件建设标准化、业务操作规范化、基药使用免费化、乡医配备本土化、镇村管理一体化、农民健康普及化。

“一元钱看病”政策改变了村民的就医习惯，小病不拖，降低大病发生几率。据统计，截至2017年底，“一元钱看病”累计就诊910.14万人次，为农民减负1.4086亿元，群众的满意度达93％。“一元钱看病”工作也得到了国家、省、市领导的充分肯定，时任国务院副总理刘延东曾批示，可将此作为花都模式向全国推广。

◆ 强化三医联动，推动分级诊疗格局形成

为支持区域医疗联合体建设，人社等部门联合制定了医疗联合体总额付费的医保政策，在保障参保人待遇和结算方式不变的情况下，将与医疗联合体签订卫生健康基本医疗服务一体化协议的参保人结算年度内门诊及住院医疗总费用打包给医疗集团，结余留用，起到了引导医务人员及时下转康复期病人、做好疾病预防的积极作用。将签约的外转病人医疗总费用计入医联体，激发了医联体通过主动提高医疗质量和服务态度留病人在医联体内就诊的积极性。将医改政策目标纳入考核体系，按考核得分结算，实现了人民群众、医疗机构、政府三方利益的最大公约数。通过医保支付方式的改革，将医疗联合体打造成集预防、治疗、康复、健康促进等为一体的利益共同体。

通过实施医保门诊统筹，村民在村卫生站就诊先行医保门诊报销，自付部分由区财政予以二次补助，进一步降低村民看病负担，实现了城乡居民医保门诊统筹政策与花都区“一元钱看病”模式无缝对接。

◆ 推进三级机构同步建设，稳定基层人才队伍

一是乡医入编，稳定村级卫生人才队伍。花都区逐步由正规医学院校毕业生代替传统老乡医，2012年，该区率先单独核定了303个乡医编制，公益一类保障，统一由区向社会公开招聘，区招镇管村用。2018年，区编办、人力资源社会保障、卫生计生3部门通力配合，突破原乡医编制管理政策，将乡医编制全部并入镇卫生院编制管理。

二是全科培养，提升队伍整体实力。花都区从2012年开始实施全科医生转岗培训工作，共分年度、分批次成功培养西医转岗全科医生274名；2013年培训广东省首批中医全科医生50名；2014年，培训全科医生师资94名。花都区规定基层每派出一名人员参加全科医生规范化培训，就由区财政负担一名临聘人员的费用，解除全科医生培训的后顾之忧。目前，花都区实际注册在岗的全科医生达383人，每万人口配备全科医生约3.65名，处于全省的上游水平，提前达到并超过2020年的配置要求。

三是“不求所有，但求所用”，引进高层次人才队伍。2015年，花都区决定投入5000万元，用5年时间，引进各类高层次卫生人才50名。2017年，花都区又制定《花都区卫计系统柔性引才实施办法（试行）》，以每年投入不少于1000万元的力度，引进知名三甲医院的优势团队或个人到花都区短期或定期服务。

四是促人才流动，打通优质资源下沉通道。花都区基层医疗机构每派出一名医务人员到区级医院进修，区级医院派出一名医务人员到基层帮扶，规划三年内所有基层单位医务人员到区级医院完成一次轮训。镇、村一体化管理，村医到镇卫生院学习，镇卫生院派医生到卫生站轮岗。制定《医疗集团专家坐诊、查房、带教专项补助管理办法》，区财政每年设立200万专项经费用于支持医疗集团医师、药学、医技、护理等专家下沉到基层医疗机构。

◆ 落实四类投入，发挥财政保障和引导作用

区财政坚持科学分类投入，将医疗投入分为医联体、公立医院、基层医疗机构以及村卫生站等四大类投入，设立医联体改革专项补助支持医联体建设，全面落实政府对公立医院的六项投入政策，在基层医疗机构实行以事定费的财政补助政策，并在村卫生设立“一元钱看病”专项基金。通过分类投入，有效监管，提高了财政资金的使用效率。

十八大以来，花都区医疗卫生事业经费保持高速增长，从2012年的2.7亿元增加到2017年的8.7亿元，年均增长率为26.39％，财政基本兜底完成了全区6个镇卫生院、196个村卫生站100％标准化建设。

◆ 实行五个统一，推进紧密型医联体建设

花都区率先在广州市试点医疗集团+专科联盟等多种形式的医联体建设，成立了花都区人民医院医疗集团和广州市中西医结合医院医疗集团，以及2个产儿科专科联盟。

作为紧密型的医联体，花都区人民医院联合了区内1家二级医院及6个镇、街医疗卫生机构，形成机构、资产、业务、人事和医保资金五个统一管理的医疗集团。产儿科联盟则分别以区妇幼保健院、区人民医院牵头，由牵头单位组织到基层开展查房带教、技术指导等活动，组织技能培训，积极协助基层单位提升产儿科服务能力。

（作者单位：花都区人民政府）

韶关市

走适合山区发展的改革之路

基层医疗卫生服务能力是韶关市卫生健康事业的短板。近年来，韶关市加大投入补足软硬件短板，启动了县级医疗机构建设、乡镇卫生院标准化建设、改革基层医疗卫生机构的人事薪酬管理制度等工作。

抓“编制”，破解人才引进难

作为经济欠发达山区，韶关市以编制为抓手，明确了各县（市、区）每年引进人才任务。该市《“千人计划”实施方案》明确了各县（市、区）每年引进人才任务的下限，计划2018年至2020年，共引进1000名以上实用型医学人才，努力达到基层医疗卫生机构的编制使用率达到85%以上的目标。

简程序，注重吸纳实用型人才

韶关市政府发文明确了卫生短缺专业人才范畴，将40周岁以下，全日制本科毕业生且获得学士学位以上、取得卫技类中级职称以上资格、大专以上学历但取得执业助理医师以上资格的卫技类专业等四类人才明确列为该市确需引进的短缺专业人才，简化程序录用。

截至5月31日，韶关市“千人计划”共放出504个岗位，收到1168份意向书，其中480个岗位有符合条件的人员报名，占2018年“千人计划”工作任务数（350人）的137.15%。目前，有103人近期将上岗，另有384人，通过面试待体检，政策取得了初步的成效。

改机制，实施“三个明确”

一是明确实行公益一类财政供给。全市乡镇卫生院和社区卫生服务中心实行公益一类财政供给，明确一类财政供给（保障）的范围，落实保障机制和补偿机制：一是基层机构在编在岗人员的基本工资、绩效工资、“五险二金”、 政策性补助（山区和农村边远地区岗位津贴补助、全科医生特设岗位补助等）、办公经费由县（市、区）财政纳入预算并全额安排，工资总量按照实际在编在岗人员核定。二是医疗服务收入扣除医疗成本和医疗风险金后的结余的90%返还给基层。三是符合国家规定的离退休人员费用和专项补助经费全额纳入财政预算和保障。全市基层医疗卫生机构的总数为113个，目前实行公益一类财政供给的机构有103个，占91.15%。

二是明确实行公益二类事业单位管理。明确绩效工资总量不予限制，突破现行事业单位工资调控水平，不断提高医务人员收入水平，逐步达到基层医务人员收入适当高于本地县（市、区）级公立医院同等技术职称医务人员收入，鼓励人才下沉基层。落实“两自主一倾斜”政策，允许自主调整基础性和奖励性绩效工资比例，上报当地卫生计生主管部门和人社部门备案。允许从上年度收支结余部分自主提取不低于60%比例用于增发奖励性绩效工资，不纳入绩效工资总量。加大奖励性绩效工资占比，合理拉开收入差距。目前按照公益二类事业单位核定绩效工资总量的机构有77个，占68.14%，自主调整基础性和奖励性绩效工资比例的机构有61个，占53.98%。

三是明确实行人员县招县管镇用。健全岗位管理和人员聘用制度，合理核定编制并实行动态管理。建立基层医疗卫生机构“人才池”管理制度，实行县招县管镇用，工作人员根据需要由县（市、区）卫生计生局统筹安排，在当地基层医疗卫生机构之间合理流动，编制和岗位在当地基层医疗卫生机构中调剂解决，调配工作完成后报县（市、区）编制、人社部门备案，目前实行“县招县管镇用”的县（市、区）有8个，占80%。

（作者单位：韶关市人民政府）

英德市

激发基层人才活力 完善三级医疗卫生体系

2011年以来，英德市积极推进基层卫生综合改革，市、镇、村三级医疗卫生体系不断完善，全市基本公共卫生服务水平明显提升，群众看病就医的问题得到明显缓解。2017年英德市县域内就诊住院率上升至87%，县级公立医院综合改革效果评价上升至第3名，在全省58个县级市医疗服务能力综合评价中排在第5位。

保障待遇，完善长效补偿机制

2011年，英德市按照“两定一补三保障”（定收入、定支出，收支差额据实补偿，保障人员工资、保障正常运转、保障可持续发展）的原则，全市乡镇卫生院和社区卫生服务中心实行公益一类财政供给、公益二类事业单位管理。从2011年8月1日起，基层医疗卫生机构全部实行收支两条线管理，英德市财政对基层医疗卫生机构的基本工资和基础性绩效工资、离退休人员全额工资、公共卫生服务经费、落实基本药物制度亏损等经费给予足额补助，每年定额安排事业发展经费。基层医疗机构业务收入全额上缴财政并全额返拨英德市卫生计生局，由英德市卫生计生局统筹2%~5%后返拨基层医疗机构。

激发活力，完善收入分配机制

英德市卫生计生局每年对基层医疗卫生机构绩效进行考核，考核结果与绩效工资总量、财政补助等挂钩。2014年，英德市政府出台《英德市县级公立医院综合改革试点实施方案》，允许医院根据医院业务收支情况突破文件规定绩效工资总量，由各医疗机构自行提出增加绩效工资申请，市卫生计生局根据各基层医疗机构业务收支情况对各医疗机构增加绩效工资额度申请进行审批，年度绩效工资增加总额控制在医疗机构扣除药品、材料、检查、检验收入后的纯服务性收入50%的额度内，剩余部分用于基层卫生院事业发展。

科学管理，完善用人机制

一是实行统一招聘。医疗卫生人员实行全市统一招考、管理，由乡镇卫生院使用。通过事业单位人员公开招考等途径，近三年招聘医学类人才362名，充实了基层人才队伍。

二是实行自主招聘。县级公立医院根据自身需要制定合理的人事聘用制度，实现由身份管理向岗位管理的转变，并自主公开招聘事业编制人员。2017年，通过自主现场招聘入编医疗卫生人才74名。2018年，通过公开招聘医疗卫生人才160多名。为缓解人才紧缺问题，英德市政府将副高以上职称的人员及儿科、影像、病理、妇产科、精神科等五个专业中级职称人员列为紧缺专业人才，引进此类人才免于笔试，简化招聘手续。近年来引进紧缺适用人才16名，并对引进的高级人才给予一定的人才津贴和“安家费”。

三是实行编制外人员备案制。英德市卫生计生局根据服务人口及业务量确定各医疗卫生单位招聘编制外人员限额，各医疗卫生单位在限额内自主招聘编制外人员，并报市卫生计生局备案。

提高津贴，留住基层医疗人才

2012年起，英德市利用统筹基金对乡镇卫生院的医务人员，按照职称、学历不同类别分别给予300~500元的山区岗位津贴。2014年，英德市把卫生院划分为三类，每类又按职称划分为五个档次，岗位津贴根据分类分档的原则，按照人均800元/月的标准发放，其中一类卫生院每人每月补贴600~1500元；二类卫生院每人每月补贴700~2000元；三类卫生院每人每月补贴800~3000元。通过拉大三类和二类、一类卫生院补贴差距，在一定程度上解决边远山区“引不进、留不住”人才的问题。

（作者单位：英德市卫生计生局）

云浮市

“千人计划”吹响人才“集结号”

云浮市组织实施引进基层医疗卫生特殊紧缺人才“千人计划”，计划从2017年起用5年时间，引进1000名基层医疗卫生特殊紧缺人才，进一步加强基层医疗卫生能力建设。实施第一年，引进基层医疗卫生特殊紧缺人才168名充实到乡镇卫生机构，基层医疗卫生人才“引不进、留不住”的情况得到改善。

一号工程，联动推进

云浮市党政一把手高度重视。市委书记决策、审定重要人才政策，市长部署、经常过问进展情况，市委常委兼组织部部长及分管的副市长靠前指挥，“千人计划”成为云浮人才工作的“一号工程”，构建党委统筹、政府实施、部门联动、用人单位落实的联动推进机制。

统招统管，破解难题

“千人计划”实行市县两级统招、市县两级人民医院聘用、镇（街）医疗卫生机构使用、聘用单位共同管理的模式，即市县两级人民医院统一引进、统一管理、统一待遇，所需经费由市、县财政统一保障，人才使用上统一调配到全市各乡镇（街道）基层卫生院的“五统一”模式，从制度上破解了基层医疗卫生机构有编制却“留不住”人才、县级人民医院有吸引力却无编制“引得进”、医疗卫生人才在基层缺少发展通道的难题。

盘活编制，以需定岗

“千人计划”引进的人才均纳入事业单位专项编制管理，所需编制由市、县编制部门统筹解决。新引进的人才不占用市、县级人民医院的事业编制，不受市、县级人民医院编制数额和岗位设置的限制，按管理权限报经组织、编制、人社部门审批同意后即可办理聘用和入编手续。根据引进人才的个人、专业特长，实行人岗精准匹配。对引进的人才，按照学历学位聘用到相应的管理或专业技术岗位，试用期满后，在同等条件下优先提拔使用，博士研究生学历学位人员可聘用为七级职员，硕士研究生学历学位人员可聘用为八级职员。

单列保障，从优定酬

云浮市对市级引进的基层医疗卫生特殊紧缺人才，其工资福利待遇参照市人民医院同等条件人员标准执行，由市财政单列发放；县级引进的基层医疗卫生特殊紧缺人才，其工资福利待遇参照县级人民医院同等条件人员标准执行，由县级财政单列发放。

云浮市简化入编手续，审核相关必要的材料后，凭基层医疗卫生特殊紧缺人才的毕业证、学位证或档案可先办理入编，确因各种情况未办妥入编手续的，先安排到岗上班，再补充入编材料。入编或到岗人员统一按所在县（市）人民医院同等条件的正式入职人员薪酬水平确定薪酬标准。同时，还可参照基层医疗机构其他人员享受乡镇工作补贴，符合云浮市“1+3”人才政策有关规定的，市财政再给予相应的人才补贴。

多重激励，厚爱留人

一是双向选择。人才服务期满后，可留在基层，也可回市、县人民医院工作。表现优秀的人才优先提拔。二是职业提升。落实用才单位“老带新、师带徒”式岗位培训。人才在聘用单位培训2个月后到镇（街）基层服务5年，期间每年回聘用单位进修学习1~2个月；引进临床医学类人才，经聘用单位同意后还可参加住院医师规范化培训；参加住院医师规范化培训的，服务年限顺延2年（包括参加“规培”的时间）。三是强化保障。统一为人才安排公寓或申请公租房。各县（市、区）出台“千人计划”管理办法，设立服务专区为人才在子女入学、配偶就业、申报职称等方面提供“一站式”服务。

（作者单位：云浮市人力资源和社会保障局）